Legea referendumului, contestată de Traian Băsescu la CCR

ROMÂNIATV.NET prezintă integral scrisoare transmisă de preşedintele Traian Băsescu Curţii Constituţionale.

În temeiul dispoziţiilor Art. 146 lit. a) din Constituţia României şi ale Art. 15 din

Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, formulez următoarea

SESIZARE DE NECONSTITUŢIONALITATE

asupra

Legii pentru modificarea și completarea Legii nr. 3/2000

privind organizarea și desfășurarea referendumului

Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea și desfășurarea referendumului, adoptată de Camera Deputaților, în calitate de Cameră decizională, în data de 29 mai 2013, a fost contestată la Curtea Constituţională în data de 4 iunie 2013.

Prin Decizia nr. 334 din 26 iunie 2013 cu privire la obiecţia de neconstituţionalitate a dispozițiilor Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea și desfășurarea referendumului, Curtea Constituţională a constatat că prevederile legii „sunt constituționale în măsura în care nu se aplică referendumurilor organizate în decurs de un an de la data intrării în vigoare a legii".

La data de 16 iulie 2013, preşedintele României a solicitat Parlamentului reexaminarea acestei legi, în temeiul Art. 77 alin. (2) din Constituţia României, în sensul respingerii acesteia de către Parlament întrucât noua variantă de reglementare a cvorumului de participare la referendum, aleasă de legiuitor, nu asigură o reprezentativitate suficientă de natură a conferi deciziei adoptate forța care să reflecte voința și suveranitatea poporului.

În urma reexaminării, la data de 10 septembrie 2013, Camera Deputaților, în calitate de Cameră decizională, a respins argumentele invocate în cererea de reexaminare şi a adoptat Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea și desfășurarea referendumului, pe care, în data de 12 septembrie 2013, Parlamentul a retransmis-o preşedintelui României, în vederea promulgării.

Motivele sesizării sunt următoarele:

Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea și desfășurarea referendumului, transmisă președintelui României spre promulgare, este neconstituţională deoarece contravine dispoziţiilor Art. 1 alin (3) din Constituția României, republicată, potrivit cărora „România este stat de drept, democratic și social, în care demnitatea omului, drepturile și libertățile cetățenilor, libera dezvoltare a personalității umane, dreptatea și pluralismul politic reprezintă valori supreme, în spiritul tradițiilor democratice ale poporului român și idealurilor Revoluției din decembrie 1989, și sunt garantate", precum și prevederilor Art. 2 alin. (1) și (2) din Constituţia României, republicată, prin care se stipulează următoarele: „(1) suveranitatea națională aparține poporului român, care o exercita prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice și corecte, precum și prin referendum. (2) niciun grup și nicio persoană nu pot exercita suveranitatea în nume propriu.".

Potrivit noilor prevederi ale legii trimise la promulgare, rezultatul referendumului depinde de îndeplinirea cumulativă a două condiții: una referitoare la numărul minim de cetățeni care trebuie să participe la referendum pentru ca acesta să fie valabil și una privitoare la numărul de voturi valabil exprimate, care determină rezultatul referendumului. În acest sens, noua lege introduce, sub aspectul condițiilor de validitate a referendumului, un cvorum de participare de cel puţin 30% și un cvorum al voturilor valabil exprimate de cel puţin 25%, ambele raportate la numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente. Această soluţie legislativă se regăseşte în cazul referendumului privind revizuirea Constituţiei, al referendumului pentru demiterea Preşedintelui României, al referendumului cu privire la probleme de interes naţional şi al referendumului local.

Astfel, Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea și desfășurarea referendumului dispune la Art. I pct. 1 că Art. 5 alin. (2) din Legea nr. 3/2000 privind organizarea și desfășurarea referendumului, va avea următorul cuprins:

„Art. 5. - (2) Referendumul este valabil dacă la acesta participă cel puțin 30% din numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente."

Totodată, noua lege dispune la Art. I pct. 2 că după Art. 5 alin. (2) din Legea nr. 3/2000 privind organizarea și desfășurarea referendumului, se introduce un nou alineat, alineatul (3), cu următorul cuprins:

„Art. 5. - (3) Rezultatul referendumului este validat dacă opțiunile valabil exprimate reprezintă cel puțin 25% din cei înscriși pe listele electorale permanente.".

Constituția României îmbină regimul juridic al suveranității naționale cu caracteristici ale conceptului de suveranitate populară, în special, în ceea ce privește exercitarea directă a puterii de stat de către popor, prin modalitatea referendumului. Referendumul național reprezintă una dintre formele de exprimare a voinței suverane a poporului român. După cum rezultă din Art. 2 din Constituția României, prin prisma jurisprudenței Curții Constituționale și a doctrinei relevante, poporul român este detentorul puterii de stat, iar modalitățile prin care acesta exercită suveranitatea de stat sunt: fie prin organele sale reprezentative, fie pe calea directă a referendumului. Însă, modul cel mai eficient și clar de consultare directă a voinței populare și, totodată, instrument al democrației directe, este referendumul. Tipurile de referendum, ca obiect generic al consultării populare, sunt stabilite de lege în conformitate cu dispoziţiile constituţionale, respectiv: referendumul naţional constituţional, care are ca obiect revizuirea Constituţiei, referendumul naţional, care are ca obiect demiterea preşedintelui şi referendumul naţional iniţiat de preşedinte asupra unor probleme de interes general.

Însă, noile condiții necesare pentru validitatea referendumului sunt de natură să înfrângă aceste principii constituționale pentru motivele pe care urmează să le detaliem.

Stipularea unui cvorum de participare la referendum de cel puţin 30% din numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente încalcă prevederile Art. 2 alin. (1) din Constituție deoarece premisa unei manifestări democratice a suveranităţii prin intermediul poporului se poate asigura doar prin participarea la referendum a majorităţii cetăţenilor, constând în jumătate plus unul din numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente.

În jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a statuat, prin Decizia nr. 731/2012, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 478/2012, că întrunirea majorității absolute care constă în jumătate plus unul din numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente „reprezintă o condiție esențială pentru ca referendumul să poată exprima în mod real și efectiv voința cetățenilor, constituind premisa unei manifestări autentic democratice a suveranității prin intermediul poporului în conformitate cu principiul statuat în Art. 2 alin. (1) din Legea fundamentală. Participarea la referendum a majorității cetățenilor reprezintă un act de responsabilitate civică (...)".

Precizarea din alin. (2) al Art. 2 din Constituție, potrivit căruia: „niciun grup și nicio persoană nu pot exercita suveranitatea în nume propriu" exclude atribuirea sau însușirea puterii de stat de către o altă autoritate sau persoană, în afara cadrului constituțional. Așadar, atribuirea suveranității, prin lege, unui grup format din 30% din numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente, constituie o încălcare a prevederilor Art. 2 alin. (2) din Constituția României.

Mai mult, caracterul democratic al statului vizează participarea cetăţenilor la conducerea treburilor publice şi presupune ca deciziile să fie întemeiate pe voinţa poporului, de aceea democraţia constituţională implică o guvernare realizată de către majoritate, în acord cu voinţa sa. Luarea deciziilor prin calea directă a referendumului trebuie să implice o majoritate de participare a cetățenilor iar reglementarea unui cvorum de participare de 30% din numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente poate aduce atingere principiilor generale pe care se întemeiază statul român, respectiv caracterului democratic, reprezentând o încălcarea a prevederilor Art. 1 alin. (3) din Constituția României, republicată.

Un argument în plus în susținerea punctului nostru de vedere este acela că, potrivit dispozițiilor Art. 90 din Constituție, președintele României „poate cere poporului să-și exprime, prin referendum, voința cu privire la probleme de interes național", iar cum exprimarea unei voințe unitare nu este practic posibilă, exprimarea voinței unei majorități cât mai largi reprezintă voința cea mai apropiată de idealul unei voințe unitare. Într-un stat democratic, toți cetățenii care sunt afectați de o decizie trebuie să aibă posibilitatea de a participa la luarea deciziei, fie în mod direct, fie prin reprezentanți aleși, iar decizia finală trebuie să reflecte voința majorității cetățenilor.

Luând în considerare ansamblul textelor constituționale, urmează să observaţi că prin noțiunea de „majoritate" se înțelege partea sau numărul cel mai mare dintr-o colectivitate, respectiv 50% plus unul din numărul total. În acest sens, amintim cu titlu de exemplu următoarele articole din Constituție: Art. 67 care reglementează un cvorum legal pentru adoptarea legilor, hotărârilor și moțiunilor, Art. 76 alin. (1) care se referă la adoptarea cu votul majorității a legilor organice și a hotărârilor, Art. 81 alin. (2) referitor la alegerea președintelui României din primul tur de scrutin.

Învederăm faptul că și la nivel legislativ termenul de „majoritate" desemnează cel puțin 50% plus unul din numărul total. Un exemplu în acest sens se regăsește în Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale la Art. 51 alin. (1). Astfel, Curtea Constituţională lucrează legal în prezența a două treimi din numărul judecătorilor, iar plenul decide cu votul majorității judecătorilor Curții. Așadar, și în acest caz, majoritatea implică un număr egal cu cel puțin jumătate plus unul din numărul total și nu un procent de 30% sau mai mic.

Cu privire la semnificația termenului de „majoritate", Curtea Constituțională a reținut, prin Decizia nr. 147/2007, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 162/2007 că „atunci când legiuitorul constituant a dorit să instituie o anumită majoritate de voturi, a făcut aceasta printr-un text de referință (...)". Amintim cu titlu de exemplu, procedura de punere sub acuzare a președintelui României pentru înaltă trădare, reglementată de Art. 96 alin. (1) din Constituție sau procedura de revizuire a Constituției, prevăzută de Art. 151 alin. (1) și (2) din Legea fundamentală.

Totodată, menționăm faptul că, prin Decizia Curții Constituționale nr. 334/2013, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 407/2013, aplicând regulile interpretării prin analogie, Curtea s-a exprimat în sensul că în domeniul dreptului parlamentar aplicarea principiului „majoritatea decide, opoziția se exprimă" denotă faptul că opinia majoritară din Parlament este prezumat că reflectă opinia majoritară din societate, iar dreptul opoziției de a se exprima este o consecință a dreptului inalienabil al minorității politice de a-și face cunoscute opiniile. Un asemenea principiu asigură, pe de o parte, legitimitatea guvernării, iar, pe de altă parte, condițiile pentru realizarea alternanței la guvernare. Pentru aceleași rațiuni, în cadrul procedurii de consultare democratică a populației, se aplică același principiu, însă majoritatea decidentă trebuie să se raporteze la un anumit nivel de reprezentativitate sub aspectul participării la vot pentru ca hotărârea finală să se bucure de legitimitatea necesară iar un prag de participare de 30% din numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente nu poate să confere o asemenea legitimitate.

În ceea ce privește referendumul organizat pentru definitivarea procedurii de revizuire a Constituției, păstrarea cvorumului de cel puţin jumătate plus unul din numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente este cu atât mai justificată dacă avem în vedere că legea fundamentală a unui stat democrat are ca şi trăsătură definitorie stabilitatea. Aceasta este o cerinţă imanentă a statului de drept.

În România, procedura de revizuire a Constituţiei se caracterizează prin aceea că puterea constituantă derivată este ţinută să respecte voinţa Adunării Constituante, definitivată prin referendumul din 1991. Membrii Adunării Constituante au apreciat atunci că nu se impune proclamarea expresă a unui cvorum necesar pentru aprobarea legii de revizuire a Constituţiei, prin referendum, fiind suficientă o construcţie constituţională care să se bazeze pe principiile democratice. În concepţia suveranităţii populare fiecare cetăţean este deţinătorul unei porţiuni de suveranitate, iar voinţa majorităţii reprezintă cvorum esenţial pentru asigurarea caracterului democratic de modificare a voinţei puterii constituante originare. A modifica voinţa puterii constituante originare, neţinând cont de principiile generale, intangibile ale statului român, prin utilizarea unor instrumente legale inferioare ca forţă juridică, aduce atingere Art. 1 şi Art. 2 din Constituţie.

Prin Art. 151 din Constituţie, se îmbină tehnicile specifice democraţiei reprezentative cu cele ale democraţiei directe. Astfel, cerinţa aprobării prin referendum popular sintetizează voinţa suverană a corpului electoral, voinţă ce nu poate fi modificată în baza principiului analogiei juridice decât în aceleaşi condiţii. Constituţia României cuprinde o serie de modalităţi tehnice de garantare a unui anumit grad de rigiditate a acesteia, de natură să asigure stabilitatea întregului sistem normativ al unui stat, certitudinea şi predictibilitatea sa. De aceea, revizuirea legii fundamentale trebuie corelată atât cu regimul juridic al iniţiativei legislative populare, cât şi cu cel a adoptării proiectului sau propunerii de revizuire de către Parlament. În acest sens, legea fundamentală impune un cvorum deosebit de adoptare, tocmai pentru a sublinia forţă juridică a Constituţiei.

Având în vedere faptul că actuala Constituţie, adoptată în anul 1991, a fost revizuită în anul 2003 cu participarea la referendum a unei majorităţi de 50% plus unul din numărul cetăţenilor înscrişi în listele electorale permanente, diminuarea pragului de participare la 30% va conduce la o lipsă de legitimitate a modificărilor aduse printr-o nouă lege de revizuire, generând o situaţie de instabilitate constituţională.

Pe de altă parte, validarea unui astfel de referendum la care au participat doar 30% din numărul cetățenilor cu drept de vot este contrară interpretării sistematice și cu bună credință a prevederilor Constituției, ceea ce încalcă atât normele constituționale cu valoare de principiu în stabilirea sensului noțiunii de „majoritate", cât și Art. 2 din Constituția României.

Cu toate că în Constituție nu se precizează expres criteriul valoric în funcție de care un referendum poate fi considerat valabil, acesta nu poate fi stabilit în mod arbitrar de legiuitorul ordinar fără a ține cont de ansamblul prevederilor constituționale. O interpretare contrară, apreciem că nu poate fi primită deoarece ar conferi legiuitorului ordinar dreptul de a adăuga la textul constituțional. Posibilitatea modificării legii fundamentale sau a demiterii preşedintelui României, în noile condiţii de validitate a referendumului, ar însemna o gravă nesocotire a voinţei cetăţenilor prin al căror vot majoritar a fost adoptată Constituţia sau a fost ales preşedintele României.

Cu privire la demiterea prin referendum a președintelui României, instanța de control constituțional, prin Decizia nr. 147/2007, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 162/2007, referitoare la constituţionalitatea Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului, a statuat următoarele: „în schimb, demiterea prin referendum a preşedintelui României nu are semnificaţia unei asemenea competiţii electorale. Dimpotrivă, ea reprezintă o sancţiune pentru săvârşirea unor fapte grave prin care Preşedintele României încalcă prevederile Constituţiei. Distincţiile referitoare la demiterea Preşedintelui României prin referendum, aşa cum rezultă din prevederile pct. 2 al articolului unic al legii criticate, îl vizează pe preşedintele României care a obţinut mandatul în primul tur de scrutin, pe preşedintele României ales în al doilea tur de scrutin şi pe preşedintele interimar. Urmând logica legiuitorului, în primul caz preşedintele ar urma să fie demis cu majoritatea absolută a voturilor corpului electoral, în al doilea caz, cu majoritatea relativă a voturilor cetăţenilor prezenţi la scrutin, pe când pentru situaţia prevăzută de art. 99 din Constituţie, privind Răspunderea preşedintelui interimar care nu a fost ales prin vot nu ar exista nicio prevedere constituţională privitoare la demitere. O asemenea interpretare este contrară Art. 1 alin. (3) din Constituţie, potrivit căruia România este stat de drept, un asemenea stat opunându-se aplicării aceleiaşi sancţiuni preşedintelui României, în mod diferit, în funcţie de modul în care el a obţinut această funcţie: în primul tur de scrutin, în al doilea tur de scrutin sau ca urmare a interimatului în exercitarea funcţiei.

Soluţionarea raţională a acestei probleme rezultă din interpretarea alin. (3) al Art. 95 din Constituţie, precum şi din coroborarea dispoziţiilor acestuia cu cele ale Art. 81 alin. (1) şi ale Art. 95 alin. (1) din Constituţie. Astfel, în temeiul Art. 81 alin. (1) din Constituţie, este declarat ales candidatul care a întrunit în primul tur de scrutin majoritatea voturilor alegătorilor înscrişi în listele electorale. Potrivit reglementării legale în vigoare această majoritate absolută operează şi în cazul stabilirii rezultatelor referendumului pentru demiterea preşedintelui României, aplicându-se aceeaşi măsură, după aceleaşi reguli, şefului statului, indiferent de numărul de voturi obţinut sau de modul în care a ajuns să deţină această funcţie. Aplicarea aceluiaşi tratament juridic preşedintelui României ales în primul tur de scrutin, celui ales în al doilea tur de scrutin sau preşedintelui interimar la demiterea din funcţie prin referendum este cerută de dispoziţiile constituţionale ale Art. 95 alin. (1), care prevăd pentru cele trei situaţii acelaşi tratament juridic. (...) Dispoziţiile constituţionale privitoare la majoritatea cerută pentru alegerea preşedintelui în primul tur de scrutin sunt suficiente pentru a permite stabilirea soluţiilor de demitere a şefului statului, în toate cazurile, pe calea analogiei, şi nu a simetriei juridice.".

Mai mult, schimbarea jurisprudenței Curții Constituționale, relevantă fiind Decizia nr. 731/2012, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 478/2012, fără a interveni vreun element nou, nu se justifică. Considerăm că un cvorum de participare prea restrâns va conduce la adoptarea unor decizii majore aplicabile tuturor cetățenilor și va face posibilă exercitarea suveranității naționale de o minoritate a populației, încălcându-se principiile democrației.

Având în vedere considerentele expuse, prin modificarea legii și diminuarea cvorumului de cel puţin jumătate plus unul din numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente pentru validarea referendumului, Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea și desfășurarea referendumului încalcă prevederile Art. 1 alin. (3) și ale Art. 2 alin. (1) și (2) din Constituție prin faptul că permite posibilitatea adoptării prin referendum a unor măsuri lipsite de legitimitate populară, precum și prin nerespectarea dreptului poporului român de a exercita suveranitatea de stat pe calea directă a referendumului.

Domnule Preşedinte al Curţii Constituţionale,

Distinşi membri ai Plenului Curţii Constituţionale,

În considerarea argumentelor expuse vă solicit să admiteţi sesizarea de neconstituţionalitate şi să constataţi că Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea și desfășurarea referendumului a fost adoptată cu nerespectarea dispoziţiilor Art. 1 alin. (3) și Art. 2 alin. (1) și (2) din Constituţia României, republicată.

PREŞEDINTELE ROMÂNIEI

TRAIAN BĂSESCU